提高人大执法检查工作实效的思考
提高人大执法检查工作实效的思考 执法检查是各级人大及其常委会的经常性工作。它有三项功能：一是监督功能，它是各级人大加强法律监督、推进宪法和法律在本地区得到遵守和执行的重要手段和有效途径。通过执法检查活动，可以督促行政机关依法行政、司法机关公正司法；二是法制宣传教育功能，通过执法检查活动，可以推动法制宣传教育活动的开展，促进全社会法制观念和法律水平的提高。三是健全法制的功能，通过执法检查活动，可以发现现行法律本身不完善的地方，有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。因此整个执法检查过程既是对“一府两院”工作的监督的过程，也是对法律本身的审视和完善的过程，同时也是对人大作用和人大工作作风的展示过程。其效果如何直接影响到整个人大的形象和权威。笔者肤浅认为，人大提高执法检查工作实效，要在五个环节上下功夫。 一，精心策划、周密安排 人大每组织一次执法检查活动都要花一定的时间、人力、财力和精力，“磨刀不误砍柴工”，如果匆忙确定、草率进行，势必劳民伤财、没有效果。因此精心策划、周密安排，是搞好执法检查工作的基础。 首先，内容的安排要精炼。人大及其常委会的首要职责是保证宪法和法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。我们国家的法律很多，对于法律在本行政区域内的遵守和执行情况都应该进行检查、但要依据轻重缓急合理安排。因此，确定检查内容时，应选择关系当地改革发展稳定大局，而在本行政区域内实施尚未完全到位并存在某些突出问题的法律法规进行执法检查。目前，大多数的执法检查都是采取了省、市、县三级联动的方式：即县、区人大按照市人大的安排确定，市人大按照省人大的安排确定，各对口委员会的执法检查安排也是参照上一级。这种检查虽然可以扩大检查的深度和广度，但是这种内容同一、没有特殊性的检查，忽视了不同地区的不同情况，降低了执法检查的针对性和实效性。因此在安排执法检查内容时要把握适度、适地、适时，所谓适度就是次数要适度，如果安排的执法检查活动过多过滥，势必出现人大本身力量不支、检查过程草率、下面疲于应付，检查效果甚微；如果执法检查活动太少、就不能及时发现问题、造成贻误工作、人大失职。 其次，方案的制定要科学。要具有前瞻性、针对性和配套性。一是在方案制定前，可以派执法调研组开展调查；还可以开展问卷调查、开通热线电话、网站、邮箱等形式广泛了解群众的意见和建议，从收集的群众意见中发现和梳理出一批执法问题，确定执法检查的重点。二是广泛收集相关资料，如涉及该法律的部门、单位、对象名录、可供检查的现场名录、某些专业方面的知识、可能遇到的深层次问题等等。有了这两个方面的情况然后再制定执法检查方案就能心有成竹、有的放矢。对检查的目的、内容、重点、参加检查的人员、检查的步骤与方法都要周密考虑、合理安排，对检查方案每个阶段，都要进行认真分析推敲，切实做到周密组织，精心策划。 三，检查的组织要周密。在人员配备和组织机构安排上，要注意常委会领导、组成人员、人大代表、专业人士的合理搭配；在工作任务安排上，要围绕整体目标对各组的检查内容要有所侧重，对检查的各种专项、检查的重点和目标要有不同的要求。对检查实施过程中可能遇到的问题要有应对预案。 二、吃透法律、明确目标 现在的执法检查主体是各级人大常委会，检查人员是人大常委会的组成人员和人大代表。要搞好执法查，检查者必须首先熟悉乃至精通相关的法律。由于代表的非专职化特点，加上我国法律的数量日益增多，因此，要求每一个检查人员包括人大常委会的组成人员对每一部法律都非常熟悉和精通是不现实的。而不熟悉相关的法律法规就去参与检查，势必造成执法检查的盲目性和缺乏针对性。检查就难以发现深层次的问题，也难以对有关部门的执法工作状况作出正确的观察、判断和评价，也就提不出有针对性的和可操作的监督意见和建议。从而达不到执法检查的目的和效果。 因此吃透法律是搞好执法检查的前提。不但要求参与检查的人大代表、常委会委员学法，而且要求参加检查的工作人员认真学习和研究法律。不但要在执法检查前学法，而且要在执法检查的过程中，通过多种形式在全社会宣传法律，让群众学习、掌握、运用法律。不但学习法律条文，而且要学习相关配套法规及各地在贯彻实施过程中形成的经验和做法。人大常委会检查组在制定执法检查工作方案时，首先要通过学习班、辅导课、讲座、座谈讨论等形式安排参加检查的人员学习、研究执法检查过程中可能涉及到的法律、法规，把握其中基本的东西和关键性的条文。同时应该提供比较适宜的学习资料包括有关的法律、法规和案例。只有认真地学习、研究法律，特别是在实践中有针对性地学习、研究相关的法律，执法检查才能减少盲目性，增加针对性，才能避免流于形式。 三、掌握方法、摸准实情 听取汇报、实地察看、开座谈会被认为是行之有效而普遍采用的方式。但一般都是检查前打招呼、检查时按被检查对象的安排进行，这样很容易出现所谓的“五多五少”式的执法检查（“到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门安排多，随机抽查少；讲好话多，指出问题少；就事论事多，剖析原因少。”）这种执法检查不但群众反感甚至深恶痛绝，而且采取这些方式很难看到真相、听到真话、掌握实情；很难发现执法中的问题，找不到产生这些问题的原因，当然也就提不出切实可行的监督建议和修改、完善法律的意见。因此创新检查方式，不断提高其科学性、操作性和实效性，已成为搞好执法检查亟待解决的问题。要克服这种走过场、图形式的做法，就必须坚持实事求是、求真务实的工作作风。在执法检查的方法上注意以下几点： 一是听取汇报与走访座谈相结合，重在走访座谈。“一府两院”的领导多是执法的责任人，属于被检查的对象。听取他们的汇报是必要的，但是由于法律是由他们执行的，所以很难自己发现自己的问题，所以仅仅靠听取汇报是不够的，要重在走访座谈。走访座谈要直接面向群众、适当回避执法官员，启发群众打消顾虑，鼓励大家讲真话，道实情，为检查组提供更多的参考素材。也要用心地在听取座谈的发言中发现问题，搞清根源。 二是普遍检查与重点抽查相结合，重在重点抽查。执法检查时普遍存在平均用劲，重点不突出，好象走马观花，只看到普遍现象，抓不住其中突出的问题，这样的检查是没有什么实际效果的。我们要在普遍检查中发现突出的问题、在普遍现象和突出问题中寻找深层次的原因，要达到这个目的，就必须对一些突出问题进行重点检查、重点检测、重点解剖，从多角度、多侧面地深入了解情况，发现问题，分析根源。 三是明察与暗访相结合，重在暗访。明察到的是事先安排和选择好的现场，往往反映不出真实情况。暗访到的则可能是普通的群众，从他们那里了解的信息可能会更全面、更真实、更客观。在暗访时，执法检查组要增加随机性、主动性，避免总是被被检查的对象牵着鼻子走。 四、 交办督办、解决问题 对执法检查过程中发现的、群众反映的带有普遍性、倾向性、危害性的问题要在分析原因、找准根源的基础上向该级“一府两院”反馈、交办督办，促成问题的解决，这是执法检查的重要组成部分也是人大的工作职责。现在重执法检查轻交办督办的现象比较普遍，主要表现在，一是交办不严肃，有的反馈了情况就算了事，有的甚至是开个碰头会各位口头发表了一下意见和建议就算完毕，有的将执法检查报告交给政府就不再过问。二是督办不到位。对已交办的整改意见落实情况不进行跟踪督查，不闻不问。有的整不整改一个样，有的问题交办后不了了之；有的问题交办后整改落实敷衍了事，得过且过，对这样的整改者，人大不敢动真碰硬，既不追究失职责任，又不行使法定制裁权。不启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性手段。这样就失去了执法检查的作用和权威，执法检查也就没有效果。笔者认为，搞好交办督办、促成问题解决要注意两点： 一是要以向人民负责的精神敢于交办督办，有的同志认为，人大工作多不得、少不得，急不得、慢不得，硬不得、软不得。由于这种认识上的偏差，开展执法检查时，往往“大胆不足，谨慎有余”，不顶真，不较劲，影响执法检查的效力。这实际上是对人民不负责任的表现，是一种工作失职。因此我们不但要善于在执法检查时发现问题，还要敢于将发现的问题向执法机关交办督办，既出点子，又监督落实，促成问题的解决，在监督中体现支持，把执法检查引向改进执法。 二是要有高屋建瓴的水平善于交办督办。这就要求我们要站得高看得远，能抓住问题的本质和根源，在交办的形式上可以以审议的意见， 也可以以人大常委会会议作出的决议决定。在交办的内容上既要有治标之举，也要提出治本之策，要求执法机关建立长效监管机制，改进执法，理顺监督体制，把法律真正落到实处。交办督办后常委会要在规定的时间内听取并审议落实办理情况的报告。对交办后不了了之、敷衍了事、得过且过的整改者，人大要动真碰硬，依法追究失职责任，直至启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等法定制裁权手段，咬住不放，一抓到底，抓出成效。 五、 总结成果、完善法律 随着社会的发展、形势的变化，法律也有一个逐步完善的过程。我国的法律很多，与之相配套的法规更多，法律与法律之间、法律与法规之间本身就有许多需要修改和完善的地方，执法检查的一个重要的目的之一，就是发现法律在实施过程中本身不完善的地方。也可以说整个执法检查过程既是对“一府两院”工作的监督的过程，也是对法律本身的审视和完善的过程，同时也是对人大作用和人大工作作风的展示过程，三者寓为一体。因此整个执法检查过程完成后并不意味工作的结束，不能草草休兵，后续的工作不但十分必要，而且十分重要。 因此检查过程结束后，要对整个执法检查工作进行一次全面的总结、回顾、和思考。包括宪法和法律在本地区的遵守和执行情况；法制宣传教育活动的开展、全社会法制观念和法律水平的状况；现行法律本身的条文及其配套法规不完善的地方；人大执法检查工作中自身的经验和不足等等。通过总结、回顾、和思考而形成的报告和意见，可以向该级人大常委会汇报或提请审议，可以向“一府两院”反馈和交办，同时可以向上级人大常委会报告并作为今后修改完善法律法规的现实依据。