旧书不厌百回读，熟读精思子自知，这里是漂亮的编辑给大伙儿整理的农村养老保险制度（通用9篇），仅供借鉴，希望大家能够喜欢。
关键词：农村 养老 保险 时机 完善
农村养老保险制度势在必行：“养儿为防老”的俗语从侧面反映了中国的养老观念。但是，随着社会的发展，农村传统养老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到极大的挑战。土地保障功能减弱、家庭结构模式改变、农村人口老龄化和农民消费方式改变等因素使老年人的供养出现困境。。同时，我国长期重视城市经济发展的政策，使得我国城市和农村老年人的生活质量具有很大差异。缩小城乡老年人的生活质量差距，提高老年人口特别是农村老年人的生活质量，让老年人享受社会发展的成果，这是实现社会和谐发展的重要标志。然而，农村保障的缺失不仅严重地影响了广大农村农民的生活保障和生活质量，贫穷问题得不到改善，而且违背了社会主义公平原则，进而直接阻碍着和谐社会的建设进程。建立新型农村社会养老保险制度是农村社会化生产方式发展的需要，是应对老龄化问题的需要，是推进农村土地使用权流转的需要，是增加农民收人的需要。也是政府义不容辞的责任。
实行新型农村养老保险制度的时机条件日渐改善：第一，推行农村社会养老保险制度的经济条件基本具备。首先，中国总体GDP快速增长，其次，乡镇企业快速发展，农民收入大大提高，这样就为实行新型农村社会养老保险制度提供经济基础。第二，养老观念的转变为建立农村养老保险制度提供有利条件。计划生育国策的实施，一方面冲淡了农民“养儿防老”的传统思想观念，另一方面，计划生育国策在推行后产生了重大的负面影响，独生子女的养老负担沉重，老人和年轻人迫切希望实施这一制度减轻负担。思想观念的转变，农民参保的积极性比以往大大的增加，为在农村大范围的推广这一制度提供了可能。第三，建立新型农村社会养老保险制度的法律体系逐渐完善。我国《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。中国农村居民与城镇居民一样，享有社会养老、医疗、救济等公共服务的权利。2009年9月1日国务院了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，着手建立针对农民的以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型养老保障制度。
在肯定其前景和发展趋势的同时，我们也不得不正视其消极方面，我国农村养老保险制度发展现状不容乐观。首先，我国农村社会养老保险制度进程缓慢。我国地区经济发展不平衡，东西区经济发展进程差距悬殊，在广大的中西部地区，农民收入增长缓慢。农民无力长期持久的缴纳社会养老保险金。农村居民很少享受政府提供的养老保险。农村的养老方式依然是以土地为中心的家庭养老为主。农村养老社会保险政府不承诺投入，这也在客观上制约了其发展。其次，我国社会结构逐渐呈现出老龄化态势，农村老年人口激增，老年人口众多，这一社会现实严重影响到社会养老保险制度的发展进程。再次，我国是世界上少有的以立法形式确定赡养义务的国家，1996年10月开始实施的
我国迫切要求全面覆盖性的建立养老社会保险制度和我国养老保险制度存在的缺陷矛盾急需解决。从我国的国情出发，我们不防借鉴国外的一些成功经验。我国要建立全国性的养老保险制度，已解决养老社会保险制度存在的显失公平的问题由于我国地区之间经济发展不平衡， 要求制度建立之初就统一各地标准， 是不太现实的， 可以允许地区之间按本地经济发展水平制定相关的保费征收标准和待遇给付标准， 逐步推进建设全国统一的养老保险制度。在我国财政可以承受的范围内订立合理的标准。总之，我国要建立一个较为完善的 养老保险制度任重而道远，我国应该不断的探索在这一制度发展的新模式。
参考文献：
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关键词：我国农村养老保险制度；借鉴；国外农村养老保险制度
一、瑞典农村养老保险制度对我国的借鉴
瑞典是北欧的发达资本主义国家，有“福利国家橱窗的”美誉，是福利性社会保障制度的代表，实施着以全体国民为对象的“从摇篮到坟墓”的全民社会保障制度。瑞典所实现的是全国统一的养老制度，并没有区分城市与农村的区别，无论人员流动到哪里都是没有问题的。瑞典的现行制度体系分为三层结构，第一层是国民基础养老金；第二层是国民附加养老金；第三层是部分养老年金。
首先，瑞典农村的养老保险制度并没有从社会养老保险体系中分离出来，而是全国的统一模式，人员的流动不会影响到保险。而在我国，城乡二元体制严重影响着农村养老保险制度，使之落后于城镇，当发生人口的迁徙，城乡的养老保险制度便会出现衔接的裂缝，不能更好的对农村居民的养老保险起到更好的保护作用。
其次，瑞典政府十分重视其在养老保险当中所扮演的角色，政府的作用体现无疑。政府是国家职能的实施者，只有政府尽职尽责，才能真正的起到对农村养老保险体系的完善的积极作用。再次，瑞典具有高层次的立法，更是我国需要学习的。我国国务院下发的《指导意见》，是我国现在解决农村养老保险争议的主要依据，立法层次太低，我国要像瑞典学习，不仅要完善农村养老保险的法律体系，还要做到高层次的立法，做到有法可依，有法必依。
最后，瑞典的养老保险的资金绝大部分来自国家的税收，对养老保险制度的投资力度十分的大。我们国家的人口众多，政府税收的帮助可见一般，但是只要我们国家积极发展社会主义经济，不断加强对我国农村养老保险的资金投资力度，尽力对低收入者进行政策上的倾斜帮助，不久之后我国的农村养老保险会有很大的进步和发展的。
二、德国农村养老保险制度对我国的借鉴
德国是老牌的发达国家，养老制度十分完备，世界上第一个比较完备的农村养老保险制度立法就诞生在德国。目前德国的养老保险体系包括两大系统和六个子系统。两大系统就是雇员和独立经营者各自的养老保险体系。其中雇员养老保险体系，包括工人、职员和煤工人；而独立经营者养老保险体系包括手工业者、农民和自由职业者，这六者合起来便是六个子系统。
首先，法律是德国农村养老保险制度的基础，1957年的《农民年金救济法》就已经明确了农村养老保险制度的地位。德国实行的是将农村养老保险从一般公民的养老保险中独立出来的制度，先后成立了十几家农村养老保险机构，并有总的联合会，再通过政府中劳动与社会保障部门的立法和监管，由此形成了一整套专门的、有针对性的、能与农村实际情况相适应的农村养老保险制度。
除此之外还有一个很鲜明的特色就是德国农村养老保险制度的管理机构，就是保险的营运机构，是受到国家的监督具有自治特征的法人。还在全国的范围内建立了总联合会，可以共享优秀的管理人员，不仅可以节约管理的成本，还提高了效率。而在我国，城镇的养老保险的制度可以说是日臻完善，管理机构也是如此，而农村却呈现相反的状态。我国的农村更需要对德国农村养老保险的管理机构进行学习，不仅要有完善的机构，还要有管理的人才，提高效率，节约成本。
三、日本农村养老保险制度对我国的借鉴
日本现行的农村养老保险制度采取的是双层结构的年金制度。第一层次是具有强制性的国民年金制度，其目的是将全部的国民囊括进来；第二层次包括两个方面，第一个方面是农业者年金制度，是以农民为唯一对象的养老保障制度，但并非强制出于农民自己的意愿。第二个方面是针对农民和自营者而设立的国民年金基金制度。强制原则与自愿原则相辅相成，二者互为表里。
其次，日本所采取的多层次的农村养老保险制度，不仅可以避免单一层次农村养老保险制度的缺点，第二层次还可以递补第一层次的不足，真正做到满足农民的年金需求。这一特点更值得我国所借鉴，在我国农村的不同地区，养老保险的政策都不相同，我们也可以借鉴这样的办法，中央与地方的双层保险政策，不仅可以互相弥补不足，还可以相辅相成，起到最佳的效果。
最后，日本的农村养老保险制度在经过了多年的发展之后，逐渐趋于完善。政府的主导作用十分的明显，政府成为了农村养老保险制度建设中最主要的组织者，在建设中，日本的政府一直采取积极的态度，起到了引导与主导的作用，还在资金方面起到了巨大的支撑作用。政府除了起到强大后盾的作用，还是养老保险金的最大的支持者，不断增加养老保险金的金额，逐步把所有的农民都囊括进了社会保险的体系当中来，保障农村居民的老年的基本生活。目前，我国政府也正在广纳各方建议，完善养老制度，成为我国农村养老保制度的强有力的制度的支撑者。规范制度，真正做到我国农村养老保制度的强有力的制度的支撑者。
⒖嘉南
[1]赵倩男。基于制度视角的新型农村养老保险制度研究[D].合肥：安徽大学，2012：30.
[2]王涛。国外养老保险制度经验及对我国农村社会养老保险的启示[D].大连：东北财经大学，2012：31.
一、我国农村老龄化及社会保险现状
我国农村的老龄化问题当前更加突出。据全国人口普查资料显示，我国农村65岁以上老年人口占农村总人口的7.35%，农村老人占全国老人的比例达到75% ，同时，据有关社会学者的研究预测，2030年6.64亿农村人口中，65岁老年人口将占到17.39%，为1.2亿人。而，2040年全国老年人口将接近4亿。与城市相比，我国农村老龄人口基数较大，在未来呈相对较快的增长趋势。
社会养老保险具有社会统筹互济性、权利义务对等性等特点。在建国初至20世纪80年代国家提出建立农村基层社会保障体系之前，农村老年人口的养老方式一直是传统意义上的子女或自我养老，不是社会养老，更不是社会养老保险。农村社会养老保险是社会保险的一个组成部分，它是一种由政府主导的制度安排，由国家对农村的非城镇户口人员（包括乡镇企业职工）征收保险费，形成保险基金，用以对其在年老丧失劳动能力时支付养老金，保障基本生活需要的一种社会保险制度。
随着我国计划生育政策的深入实施以及土地规模化经营趋势的进一步发展，农村老龄人口以子女及土地养老的方式弱化。在2001年至2010的一年间，农村地区参加养老保险的人数有了较快增长，农村居民参加养老保险的人数由5995万增长到1.0277亿，但整体上，社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大于农村地区。据人力资源和社会保障部的统计，2011年一季度，新型农村养老保险试点参保人数共计1.74亿人，达到领取养老金待遇60岁的有5003万人，根据第六次全国人口普查数据农村居民为6.74亿人，按农村老年人口比重18.3%计算，农村地区60岁以上老年人口为1.23亿人，即还有7300多万的农村老年人面临养老困境（图1）。
二、农村养老保险进一步实施的可行性分析
2009年的中央一号文件明确提出：抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。这是中央首次正式提出具体明确的建立新型农村养老保险制度的模式和要求。同年8月18日，国务院在北京召开了全国新型农村养老保险试点工作会议。之后，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。不断增长的财政收入为部分缴费存在困难的群体提供资金支持，这也为农村养老保险提供了强有力的后盾。这些充分体现了我国政府对农村养老保险的重视，对构建社会主义新农村的决心。
同时，自改革开放以来，我国农民增收幅度较大，当前有相当数量的农民有经济能力来缴纳养老保险费用。随着农村就业结构的变化，收入增长也呈现多元化态势，农村居民工资性收入成为农村居民收入增长的重要来源：2005年农村居民家庭经营纯收入占人均纯收入的56.7 %，比1990年的75.6%下降了18.9个百分点，而2005年农村居民工资性收入占纯收入的36.1 %，比1990年的20.2%上升了15.9个百分点。随着收入的提高，农民参保的意愿和需求也越来越旺盛，缴纳保费的能力越来越强。
三、关于完善我国农村养老保险制度的策略
（1）提高宣传力度，加强农民参保意识。农村养老保险政策开始于1986年，但是广大农民群众并不了解该政策甚至闻所未闻，很多农民对养老保险认识不到位，参保意识虽有所加强但整体还比较淡薄，他们对农村社会养老保险的性质、作用认识还不够清晰，同时受到几千年“养儿防老”等传统观念的影响，一定程度上制约着农村社会养老保障制度变迁的发生。该政策的覆盖率不高，农民参与的情况并不理想。因此，广泛而深入地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，各级社会保障部门要组织人员到农村开展农村养老保险制度的宣传活动，以分发政策小册子、现场咨询问答、等形式将政策送到农民群众之中去，让广大农民群众了解新型农村养老。
（2）加快法制建设， 真正体现公平与效率。确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施制度都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。 同时，建立健全养老保险的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险。
（3）建立多层次的农村社会养老体系。我国是最大的发展中国家，城乡经济发展差距大，区域经济发展差距大，完善的农村社会养老保险制度真正地建立和完善，需要经历很长时间去探索实践。根据转型时期的基本国情和经济发展状态，我国的多层次养老保险体系应该采用个人养老、家庭养老、集体养老和社会养老相结合的形式。考虑当前整个国情和各地区的经济发展水平，尽早形成社会养老为主、个人家庭集体养老为辅的养老保险体系。选择个人养老方式的农民，政府应当采取相应的优惠措施和资金补助，鼓励农民自己养老，从而减轻家庭和社会的负担。另外，在中部及西部一些经济欠发达地区，当前应该采用家庭养老为主、个人集体社会养老为辅的形式，等欠发达地区的经济水平发展起来，农民收入增加，有实行农村社会养老保险制度的物质基础的前提下，增大个人养老、集体养老和社会养老的比例，最后过渡到社会养老为主的养老保险体系。
关键词：社会保障农村基本养老保险
一、中国二元社会保障制度的建立
（一）以就业为中心的、封闭的城镇社会保障体制的建立
1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定，1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过1952年1月2日以及1957年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外，其它在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目，我国的社会保险都包括了。
（二）依托于集体的农村社会保障制度的建立
新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力，这时，他们才退出农业生产劳动，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，则由生产集体实行五保，即保吃、保穿，保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者则不能。农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的，仍主要是来自家庭。
从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。
二、打破城乡分割，建立城乡整合的社会保障制度是构建和谐社会的必然要求
当今的中国社会正处一个转型期，市场经济的发展以及加入WTO使得我国农民面对的市场风险大大超过以前，但是由于他们主要采用家庭保障的方式，这使得他们承担风险的能力非常的脆弱。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病，由于没有医疗保障，其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择：要么举债治病，要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下，这个家庭都面临着陷入贫困的危险。而那些流入城市的农民，由于没有给予他们相应的社会保障，由此也引发了许多的问题。农村人口老龄化的倾向，而农村家庭的小型化则使家庭养老的功能受到削弱。因此，打破二元社会保障的局面，重建农村社会保障体系，进而建立一种城乡整合的社会保障制度是非常紧迫的。
（一）农民承担的风险不断上升必然要求建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合。
建国后之所以会建立起二元社会保障制度，其中一个原因就是农民有土地作为保障，土地可以为它们的生活提供安全，而城市居民则没有。但是，随着集体经济的瓦解，社会主义市场经济体制的逐渐建立，特别是我国加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已经不足以为在业农民提供社会保障。研究显示，近年来，农民直接从土地上获得的净收入不断下降，在有些地方，农业经营甚至亏本。与此同时，越来越多的农民视土地为“鸡肋”，因此，不少的农民“弃地不耕”，土地不再是促进农民增收的主要来源，因此也难以发挥其收入保障功能了。
（二）赋予农民一种公民身份，把公民权利扩展到农民身上，这是社会保障制度城乡整合的价值要求。
如果说农民承担的风险不断上升要求“必须”建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合的话，那么，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。从公民权利的角度，城乡社会保障制度可以在形式上有所不同，但在实质的保障水平上应该同等，这是我们这个社会所普遍的价值追求，毕竟农民和城市居民一样在宪法上都被认定为是中国的公民，他们理应享有同等的权利和义务。社会保障就是社会保障，它是社会走向公平的重要机制！社会保障从产生发展到现在，他的基本宗旨是创造、维护社会公平，缩小社会不公平，而中国的二元社会保障制度却是在破坏着社会公平，扩大着社会公平。城市和农村之间的差距非但没有成为急迫解决的问题，反而成为了一种“坚实”的借口，说什么城乡差别太大，不能建立整合的乃至统一的社会保障制度。但是，基于公民权以及社会公正的价值理念和国际惯例，改变社会保障体系城乡分割的格局，推动社会保障体系的城乡衔接，显然是必要的。
三、目前建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍
（一）在利益集团的博弈中，亿万农民以及支持者处于下风
由于我们长期的城乡二元社会结构，我们的农民虽然人数众多，但是他们对社会的影响力却不高。亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。一项社会政策的制定必然涉及到国民财富的再分配，受益的一方会支持，而受损的一方则会反对。建立城乡整合的社会保障制度，农民肯定会支持，但是所遇到的反对也不少，并且这些反对的利益集团占据着社会的大部分资源，在政治领域有着自己的代言人，因此，由于这些利益集团的反对，推行城乡整合的社会保障制度必然困难重重。现在摆在广大农民以及支持建立城乡整合社会保障制度的人面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。
（二）政府在建立城乡整合的社会保障制度方面推动力明显不足
社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。但是，由于在现如今的政治框架里，农民及其支持者很少有自己的代言人，这导致政府的决策者在推动建立城乡整合的社会制度时投入不够。在大多数农村地区，农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动，这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。
（三）主流社会价值观念约束了建立城乡整合的社会保障制度的进程。
2000多年，中国人对土地的保障功能一直有一个很高的估计，尤其是在传统社会，土地被认为是生活的“命根子”。目前占主流地位的价值观念认为，在一定时期内，土地收入尚能满足大多数农村居民的最基本生活需求和应对一定的生存风险，所以，相对于没有土地的城市居民而言，在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。正是由于这一认识的存在，同时由于城市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾，导致了农村社会保障的制度建设和改革严重滞后。
四、新型农村基本养老保险制度模式的选择
(一)我国新型农村基本养老保险制度模式的产生
新型的农村基本养老保险制度是在对原“县级农村社会养老保险基本方案”进行深刻反思条件下，经济发达的农村地区仿照城镇社会养老保险制度的框架，在我国部分经济发达的农村地区推行的一种新型的社会养老保险制度。从产生的时间看，原“方案”制度缺陷以及外部条件不成熟所导致农村参保率的下降和退保率的不断上升，农村社会养老保险进入一个全面清理整顿、停滞滑坡时期为新型的农村基本养老保险制度的产生提供了契机。从产生的地区看，主要在工业化城市化发展快速；农民非农化程度较高，而且集体股份经济相对较为发达的地方。典型的是广东的东莞和江苏的苏州这两个地级城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊区。从产生的原因看，持续的经济高速增长，为解决农村养老保险积累了必要的财力，尤其是集体经济份额的增强，使市（县）、镇两级财政和村级集体组织都能够对户籍地农民参保实行相应的补贴和补助。截至2005年3月末，苏州全市农村劳动力累计参加基本养老保险人数达到155万人，已有70万农村老人每月享受着80元至150元的养老补贴，农村劳动力的参保率和老年农民养老补贴的覆盖率均达到80%左右，居全国领先地位。
(二)新型农村基本养老保险制度模式的内容与特征
新型的农村基本养老保险模式的特征主要在于以下几个方面：
1、参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多，而新型的农村基本养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。
2、建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村基本养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。1992年民政部制订的“县级农村社会养老保险基本方案”中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体补助无望，国家扶持空话，社会养老保险实质上是一种个人养老储蓄。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村三级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。
3、确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。“东莞模式”缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增25%，2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%。“苏州模式”缴费基数按照当地上年农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定，按缴费工资基数的11%建立个人账户。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大致能够达到40%的替代率。这样能够保障参保人退休时的基本生活，克服了老农保“保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低出现的养老待遇主子养老作用微乎其微的尴尬。
4、养老基金采用社会统筹与个人账户相结合，大账户小统筹的模式，改变了老农保的单一的个人账户的模式。如“东莞模式”中规定，当年所缴的保险费为当年缴费基数的11%，其中将8%记入个人账户。“苏州模式”规定国家、集体的补助补贴和参保个人缴纳的基本养老保险费总额或由个人全额缴纳的基本养老保险费，90%左右记入个人名下，建立个人账户；10%左右建立统筹基金，适时为已享受基本养老金的农民适当增发养老金，以及给参保死亡人员家族计发丧葬补助费。
5、与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在子缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村基本养老保险制度过程中，明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度，暂不具备条件的，先加入农村基本养老保险制度，在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。
(三)新型农村基本养老保险制度模式的评价
新型的农村基本养老保险制度具有明显的社会效益、经济效益和政策效益。从社会效益来看，解决了广大农村居民老有所养的后顾之忧，更大程度实现了社会的公平，更好地发挥社会“稳定器”的调节作用。从经济效益看，直接增加了农民的收入，有利于缩小和缓解城乡居民收入不断扩大的趋势。如苏州市，新型的农村基本养老保险制度快速推进的2003、2004两年，也是农民收入快速增长的两年，2001年苏州农民人均纯收入增幅为6.1%，2002年增幅为6%，2003年为8.8%，2004年为12.31%。据估算，全市农民养老保险和农村老人基本养老补贴这两项制度就使农民人均增收达300元，拉动了农民人均纯收入近5个百分点。农民收入的增加直接刺激了消费市场，从而也推动生产增长。经济发达地区农村基本养老保险制度的普及无疑对加快人口城市化和城乡一体化进程以及产业结构的调整具有十分重要的作用。新型的农村基本养老保险制度还具有十分明显的政策效应，因为新型的农村基本养老保险制度是原有“方案”的进一步完善和提高，它是工业化城市化发展到一定水平的必然产物，具有十分重要的经济和社会效益，因而它是代表我国农村社会养老保险制度发展的方向，对我国农村社会养老保险制度的发展具有典型性和示范性。
(四)新型农村基本养老保险制度模式存在的主要问题
新型的农村基本养老保险制度模式是部分经济发达的农村地区对我国农村原有的社会养老保险制度的改革和探索，因而它一定程度上具有农村社会养老保险制度本身的一些问题，同时作为一种新型的制度模式又面临新问题的考验。目前存在的主要问题：一是立法的依据不足。目前推行农村社会养老保险的主要依据还是1992年的(县)级农村社会养老保险基本方案），而这个方案已明显落伍了，由于没有关手建立农村社会养老险制度的专门法规，各地农保实践中存在许多困惑。他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村基本养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政(特别是县、乡镇两级)和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村基本养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是基金运营的困境，养老金的保值增值成问题。目前基金以县为单位统一管理，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存在银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值都困难。增值更是无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以胜任基金的保值增值。四是农村养老保险基金管理的弊端。目前以县为中心的农村养老保险管理体制，使得基金分散、运行层次低和难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端；五是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过与企业的讨价还价。因此，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
关键词：新型农村社会养老保险制度；人口老龄化；必要性
中图分类号：F84.67 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）08－0113－02
“老有所养”是中华民族的传统美德， 然而，随着经济发展和社会变迁， 传统农村养老方式不可避免地陷入了困境， 遭遇到前所未有的冲击和削弱。土地保障功能备受冲击、家庭结构模式变迁、农村人口老龄化和农民消费方式改变等因素使老年人的供养缺乏稳定性且隐藏着风险。同时， 我国长期存在的城乡二元结构和城市化进程的快速发展， 使得我国城市和农村老年人的生活质量存在明显差异。缩小城乡老年人的生活质量差距， 实现城乡统筹， 提高老年人口特别是农村老年人的生活质量， 让老年人共享到社会发展的成果， 对进一步化解人口老龄化给社会发展带来的危机和压力， 推动我国经济社会持续发展， 具有重要的理论意义与现实价值。
一、新型农村社会养老保险制度建立的必要性研究
关于新型农村社会养老保险制度的必要性研究主要集中在以下三个方面。
（一）现行的农村社会养老保险制度难以为继是建立新型农村社会养老保险制度的根本原因。现行的农村养老保险制度目标人群定位出现偏差，从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需求越强烈。但是，目前的政策恰好相反。现实农村养老保险走的是一条“保富不保贫”的路子。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。因此，目前开展农村社会养老保险的大多数是比较发达的地方，参加养老保险的人几乎都是农村的富裕村民。他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大的问题。未来养老将面临困难的恰恰是那些养老保险未覆盖到的不发达地区和没有能力投保的贫困村民。这种“保富不保贫”的养老保险制度，无法从根本上解决广大农民的养老问题。应当肯定，1992 年起开展的农保工作，为农民提供了一个老有所养的制度安排，发挥过应有的积极作用。但仍然存在很多问题：第一，保障水平低，无法满足农村养老的基本生活需要。由于现行农保在缴费标准上实行10 个档次，大多数参保人员都选择低档次缴费，基金积累数额较少，达到养老年龄时领取养老金的标准也较低。第二，制度设计不够规范。在制度设计上考虑农村和农民的特点不够，尤其在保障原则、政府责任、筹资方式、缴费基数、缴费比例、待遇享受和监督管理等方面尚需进一步完善。第三，政府责任不到位，财政投入不够，中央未投入财政支持。第四，基金增值渠道单一，保值增值难，存在较大的贬值风险。
（二）人口老龄化加快是建立新型农村社会养老保险制度的直接原因。近年来，随着我国城镇化进程的加快，数以亿计的青壮年农民流入城市打工， 导致农村的老年人绝对数量和老龄化程度超过了城镇。据第五次人口普查的数据统计分析，我国60 岁及60 岁以上农村老年人口有8 557 万人，占老年人口总数的66%，农村人口老龄化程度高于城镇1.24 个百分点。我国农村老年人因老返贫的现象比较普遍，这部分人是容易被忽视的庞大弱势群体。解决养老问题、保障农民基本生活，农村比城市更为紧迫。由此可见，人口老龄化的加快和农村养老需求群体的增加是提出建立新型农村社会养老保险制度的直接原因。几千年传统的家庭养老受到前所未有的严重冲击，这一客观现实及未来的紧迫形势，促使我国必须关注农民社会养老的制度建设问题。
（三）农村家庭保障功能的弱化是建立新型农村社会养老保险制度的助推器。目前在我国传统的农村家庭养老保障中，以家庭养老为主，主要依靠的是土地保障和子女养老（更突出表现在养儿防老） 以及极少部分的个人储蓄养老。然而，随着我国市场经济的建立和逐步完善、集体经济的解体、家庭规模的缩小和计划生育的实施， 随着农村劳动力的流动就业，家庭空巢化日益普遍等原因，农村家庭保障功能弱化。一方面，随着工业化和现代化的快速发展，城镇化和农村劳动力转移减弱了家庭的凝聚力，家庭成员互助功能越来越小；另一方面，农民收入增长缓慢，农村家庭养老难以满足养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑， 又缺乏家庭保障的“双重困难”。
二、新型农村社会养老保险制度的特征
新型农村社会养老保险制度将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16 周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。
1．养老金待遇增加了基础养老金与旧农村养老保险制度相比， 新制度在建立个人账户的基础上，增加了基础养老金部分，基础养老金是由市区两级财政进行补贴的。目前制度设计试点地区的基础养老金从55 元起步，地方可在此基础上提高但不能降低当地基础养老金标准。
2．建立了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资机制这是新型农村社会养老保险制度最为显著的特点，也是新、旧农村社会养老保险制度的一个根本区别。旧农村社会养老保险制度实质上就是一种农民个人养老储蓄， 而在新型农村社会养老保险制度中，由农民根据自身情况自主选择缴费档次，有条件的村集体还要对村民参保缴费给予适当补助。
3．与现有城镇养老保险制度可衔接，新型农村社会养老保险制度规定了所有老农保的账户都可以直接进入新农保，无论过去缴费额多少，对过去的缴费年限制度都完全承认，所领取的基础养老金不存在歧视性的待遇差别。
三、新型农村社会养老保险制度运行中应注意的问题
新型农村社会养老保险制度是体制上的一次创新，它克服了原有制度中存在的一些缺陷。但新型农村社会养老保险制度的运行也面临着一系列问题， 这些问题的解决直接影响到新型农村社会养老保险制度是否能可持续发展。
1．要明确新型农村社会养老保险制度中各级政府的财政责任。新型农村社会养老保险制度是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。目前在各试点中明确了政府在农村养老保险中的责任，要加大政府财政投入，进行政府补贴。
2．要加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。由于国家关于农村社会养老保险的政策变化无常， 各地农村社会养老保险办法普遍缺乏法律规定性， 这会给新型农村社会养老保险制度的运行带来麻烦，比如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。
3．要妥善解决与其它社会保障制度的衔接问题。新型农村社会养老保险制度制度虽然规定了与相关保障制度的政策，但是在实际运行中不可避免会涉及与老农保制度衔接，与农民工养老保险衔接，与农村低保制度衔接，与农村计划生育家庭奖励扶持政策衔接，还涉及到与城镇养老保险制度的衔接。实现各种保障制度的有效衔接，技术支撑是必不可少的。要加快全国社会保险信息化联网建设， 为各地农村社会保险与其它社会保障政策的衔接提供技术支持。
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关键词：农村；养老保险；必要性
一、社会养老保险制度的内涵及特点
社会养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义：第一，社会养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准，则视劳动者与生产资料是否脱离，或者对劳动者而言，参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外，法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二，社会养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。因此，养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则，而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[1]。
养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点：①由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；②养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；③国家可测算出未来大概的养老金开支，并根据某些既定标准来确定养老保险待遇；④养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
二、我国当前养老保险制度的现状
中国养老保险制度经过了50多年的发展，历经多次改革，目前，我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系，养老保险金基本实现了社会统筹，但由于我国城乡经济发展水平不同，我国城镇和农村的养老保险制度也不相同，农村养老保险从1991年开始试点，此后一段时期，农村养老保险工作迅速开展，截止到2005年底，全国有近2000个县开展了农村养老保险，5400多万农民参保，积累基金达300多亿元，已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此，我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，这样，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这不仅会加剧城乡差距，而且也会酿成一系列社会问题。因此，在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。
三、在我国农村建立养老保险制度的必要性
(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要
国际上，一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%,而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速，根据预测，2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%,比城镇的比率高出4.8个百分点，因此，农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视，而解决人口老龄化问题一个重要的方面，就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同，中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致，绝大部分地区处于“先老未富”,甚至是“先老还穷”状态，另一方面，西方发达国家人口总量较少，人口老龄化的负担相对较小，而中国农村基数大，老年人口数量很多，60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此，为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来，使数量庞大的农村人口老有所养，就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。
(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求
党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一，就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来，我国经济得到飞速发展，城乡居民生活都有了不同程度的提高，但城乡居民收入之比却在不断扩大，1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1,1978年为2.4∶1,到了1994年就达到2.87∶1,2001进一步上升到2.9∶1,2004年则为3.45∶1,目前仍有扩大的趋势，而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大，以国家近年来社会保障费用支出为例，2001年，占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%,而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面，城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差近30倍；从覆盖面看，城市已达90%以上，而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展，实现城乡和谐，就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度，有效实现国民收入再分配，逐步缩小城乡差别和不公平，使社会稳定发展，达到国家的长治久安，才能从根本上保证社会的和谐稳定发展
(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径
由于我国农村人多地少，农民人均拥有的土地数量有限，根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地面积仅为0.093hm2,仅为世界平均水平的40%,加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度，土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后，我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击，其价格还有进一步下降的趋势。相应地，农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此，单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了，土地保障的作用正日益削弱。
我国农村家庭养老保障功能也正在弱化，随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击，我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代，家庭结构不断简化，家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人，每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人，农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老，农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此，建立农村社会养老保险制度，是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径，是广大农民的迫切需要，它不仅可以保障农村老年人的基本生活，也是社会文明的重要标志。
(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件
从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较，我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件[2]。另外，比照国外农村社会养老保险制度建立的国家，一般有两个规律，一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年；二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间，平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年，当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》,农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年，我国农业GDP比重为14%,已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长，为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾；同时，我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题，这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此，我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。
(五)加强农村社会养老保险制度建设是保证经济可持续稳定发展的必然选择
党的十一届三中全会确立的在农村实行家庭联产承包责任制，极大地解放和发展了农村生产力，调动了广大农民的生产积极性。乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构的调整和就业结构的变革，以及小城镇的发展，农村已经初步构筑起适应社会主义市场经济要求的经济体制框架。从某种意义上讲，农民是率先进入市场经济的群体。市场经济是一种竞争经济，优胜劣汰是竞争的必然结果。农民不论亦工、亦农、亦商都必然要承担市场风险。逐步在农村建立发展社会养老保险，解决农民的后顾之忧，是社会主义市场经济的客观要求，也是促进农村经济可持续发展的必要保证[3]。
由此可见，建立健全农村社会养老保险制度是我们国家解决好“三农”问题的必要条件，对于构建和谐社会、建设新农村、保持社会稳定具有重要意义，也是目前需要迫切解决的一项重要任务。
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关键词：新型农村养老保险。 政府责任。 对策和建议。
2009年7月，人力资源与社会保障部做出重大决策，新型农村社会养老保险试点8月启动，年内将覆盖10%左右的县（市）。新型农村养老保险试点的推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。但“新农保”的实行仍然面对着许多挑战，这关系到农村经济社会能否持续稳定发展的大问题。
一、新型农村养老保险面临的困难。
1.新农保制度的吸引力不足，覆盖范围难以扩大。“新农保”计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。而根据2008年中国人口信息数据，而乡村总人口为7.2亿人；2008年末全国参加农村养老保险的总人数为5595万人。面对如此低的覆盖面，在当前经济条件和政策条件下，要想将新农村养老保险制全面铺开还存在很大的难度。
首先，“新农保”支付的标准比较低，这严重影响了农民参保的积极性。
其次，大部分农民缺乏对养老保险的了解，致使很多农民参保意识不强。而且新型农村社会养老制度比较偏重于农村留守人员，对那些土地被征收的和城镇务工返乡的老农们没有切实的政策，导致养老保障的覆盖率低，保障得不到有效的提高，更不利于统筹城乡社会养老保险体系的建立和实施。
2.筹资难，政府对农保重视不够。我国新农保的筹资机制是个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方共同分担，且以个人缴费为主、集体补助为辅、国家补贴相比，体现了作为社会保障主体的政府责任。同时，新农保持续发展的关键在于地方政府财政支持能力和农村集体经济的发达程度。在一些试点地区，政府还只是将农村养老保障重点放在县、乡镇地区，而对于一些市区的农村养老保障的重视还有待提高。
目前从一些县、乡镇地区的试点效果看，由于资金来源少，地方财政困难，在具体的实践工作中，各级政府对建立新农保制度解决农村老年人养老问题的认识程度和重视程度仍然不够。
3.受二元的社会经济结构影响，城乡养老保险制度差异大。我国二元的社会经济结构决定了我国需用不同的养老保险制度来满足不同人群的养老需求。我国城镇养老保险制度发展较早，因此城市化发展较快，大多老年人对养老保险认识较好，筹资方式广，许多老年人都能得到基本的养老保障。而农村养老保险制度发展较晚，农民对养老保险重视程度不够高，政策不够完善，资金少，因而受保障人群少，覆盖面小。此外，二元体制下各地区的养老保险制度也大不相同。发达地区与贫困地区的农村养老保险制度存在明显的差异，表现在筹资渠道、政府重视程度和农民意识程度以及对农保基金管理上的差别。城乡二元经济结构是我国目前存在的、短时期内不可改变的现实，从某种意义上来说，不同的农保发挥着不同的作用，但同时也存在着一些危害，这关系着我国能否建立健全统一的城乡养老保险制度。
4.新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。在农保资金管理和运营上，新农保仍然以县（市、区）为统筹单位，沿用了老农保低层次的管理运营模式。这主要表现为投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全、缺乏统一规范的基金投资管理办法等方面。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。因此，加强中央政府对新农保实施的领导，加大各级政府的财政投入力度，对新农保基金的管理和基金保值增值有着重大意义。
二、建立和完善农村养老保险的对策。
(一)“新农保”的“前世末路”
原农村社会养老保险，简称“原农保”,是在20世纪80年代初步建立起来的农村养老保险制度。它是根据国家“七五”计划要求，从1986年开始探索，1991年进行试点，在多年经验积累的基础上逐步建立起来的。“原农保”制度由于资金来源单一，制度涉及的范围广、人数多，自身抗风险能力差等问题，以致在1998年，农民总体参保率大幅下降，大部分农村地区社会养老保险进入冰冻期。1999年，国务院对农村社会养老保险进行清理整顿，要求停办新业务，将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险，刚刚建立起来的农村社会养老保险就处于停滞状态了。[3]
(二)“新农保”的“今生缘起”
“新农保”缘起于2002年党的十六大提出“大力发展社会保障与社会福利事业，有条件建立社会保障的地区，应积极探索建立农村养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度”,这标志着农村社会养老保险工作进入一个新的发展阶段。[4]2006年1月，国家劳动和社会保障部按照《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》建立农村社会养老保险制度，既要与相关的社会保障措施相协调，又要与当地的经济社会发展状况相适应的要求，一些地方开始探索新型农村社会养老保险。2007年党的十七大提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”,并进一步提出“探索建立农村社会养老保险制度”。根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年9月1日，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》,要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续的基本原则，实行社会统筹与个人账户相结合，建立与其他社会保障政策措施相配套的新型农村社会养老保险制度”,这标志着“新农保”制度的全面起动，对于完善我国的社会保障体系具有重要意义。[5]按照党的十精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，2014年2月，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,决定将新型农村养老保险制度和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，农村养老保险制度正式进入一个新的历史发展时期。
二、“新农保”制度建立过程中存在的问题
从2006年部分地方开始探索建立“新农保”到2009年全面起动，经历若干年的建设，目前在全国范围已基本建立了新型农村社会养老保险制度，但在实施中也存在不少问题。
(一)资金相对缺乏
《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》规定：“由地方财政承担的资金主要有三项：一是对参保人给予不低于30元/人·年的缴费补贴；二是超过国家标准部分的基础养老金补贴；三是对高龄待遇领取人员提供的个人账户养老金补贴”。[6]虽然“新农保”规定对参保人缴费给予补助，但由于中西部落后地区，地方财政资金压力大，绝大部分地区根本无法落实。再加上现阶段农民普遍收入偏低，缴费能力不强，很多人因为无力缴费而中断了参保。新型农村养老保险制度的资金筹集困难，这成为制约我国新型农村社会养老保险制度的障碍。
(二)制度衔接困难
在农村，要实现“新农保”与“旧农保”制度的转换，为保障参保农民的合法权益，需要付出巨大的转型成本。由于制度的重叠交错现象严重，使得参保农民的缴费负担加重，在管理方面也浪费了不少的人力、物力、财力。而“新农保”与其他养老保险制度的衔接机制尚未明确，导致现行的农村养老保险制度的碎片化日趋严重，在很大程度上影响了社会养老保险制度城乡一体化目标的实现。
(三)法律法规不完善
农村社会养老保险制度尽管已经实施了很多年，但至今仍未出台一部专门的综合性法律文件来规范新型农村社会养老保险的运行，政府及相关部门对“新农保”基金的管理、运营及支出缺乏必要的法律依据和规范。只有在健全法律保障下的社会养老保险制度才是真正意义上的社会保险，才够保证“新农保”制度的健康发展。
(四)基金管理机制不健全
新型农村社会养老保险制度在基金管理体制上沿袭了老农保制度，以县为单位分散管理。由于县级城市主要以农村人口为主，受其财力、物力、人力的限制，以县为单位开展基金管理工作十分困难，加上管理机制不健全，大大增强了保险基金被挤占挪用的风险。只有确保“新农保”个人账户基金的保值增值，才能使更多的农民自愿参保。新型农村社会养老保险制度与旧农保一样，都采取的是稳妥的投资方式，但投资渠道少，缺乏统一规范的基金投资管理办法，导致养老保险基金保值增值难、回报率低，不能满足农民的养老需求。
三、完善“新农保”制度的对策
针对“新农保”制度实施中存在的问题，要进一步加强法制建设、实施法律保障，优化制度设计、解决制度碎片化问题，加强政府财政投入力度、夯实物质基础，改进管理方式、提升养老金增值水平，确保“新农保”制度稳定运行和健康发展。
(一)加强法制建设，实施法律保障
法律是开展一切行政活动的标准，是“新农保”制度推行的基础。“新农保”作为一项国家政策，需要法律来支撑。因此，应当加快“新农保”立法进程，使其具有制度上的稳定性。首先，应不断修订和完善《中华人民共和国社会保险法》,确保公民在养老保险等方面享有权利，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定；其次，应在《中华人民共和国社会保险法》的基础上，不断修订和完善社会保险体系的基本法律框架，尽快制定《农村养老保障法》,拟定《农村社会养老保险条例》和《农村社会养老保险基金管理条例》等法规性文件，使得新型农村社会养老保险制度有法可依，保障农村社会养老保险制度的可持续发展；最后，要对其他法律法规条例进行修正与改革，如《宪法》《刑法》《证券法》和《老年人权益法》等，促进“新农保”制度全面健康发展。
(二)优化制度设计，解决制度碎片化问题
“新农保”制度的建立，代表着原有农村社会养老保险制度已废除，政府应积极鼓励符合条件的农民参加“新农保”,完成新旧农村社会保险制度的转换，从根本上解决制度重叠交错问题，降低制度运行成本，提升管理水平和工作效率。“新农保”制度应与其他相关制度相结合，优化农村社会保障制度体系，使“新农保”与家庭养老、土地保障和其他保障措施形成有机的统一体。保持与城镇养老保险制度的协调一致，建立我国社会养老保险城乡一体化制度，最终消除城乡“二元”结构，实现城乡统筹发展。
(三)加强政府财政投入力度，夯实物质基础
由于我国城乡经济水平差距巨大，广大农村还处于资源的劣势，财政收入较低，对养老保险基金的补助少，养老金发放不及时，农民养老形势依然严峻。因此，政府应加大对农村社会养老保险制度的财政支持。首先，各级政府要加快农业现代化建设，发展农村经济，提高农民收入，使农民有足够的能力缴纳养老保险金；其次，针对新型农村社会养老保险制度地区间发展的不平衡，中央和各级政府应通过转移支付加大对贫困地区的财政支持力度，提高地方政府尤其是地方基层政府对新型农村社会养老保险制度的财政补贴能力，切实做到让农民“老有所依，老有所养”。
(四)改进管理方式，提升养老金增值水平
关键词：新型农村；养老保险；风险
国务院在2009年9月1日正式了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，这一文件的颁布，标志着我国社会农村保障体系进入了新的发展阶段。新农保是提高农民生活质量，增进农民福利的一项重要举措，但这个举措在实施过程中并不是一帆风顺的，其中也面临许多风险和挑战。这就需要我们对新农保当前所面临的内外风险进行识别和规避，真正建立一个可持续的社会养老保障体系。[1]
一、新农保制度实行的现状
（1）新农保实施过程中农民参与现状。据统计，自2009年新农保正式投入实施以来，绝大多数的农村居民都有意愿参加新农保[2]。但由于农村居民的参保自愿度受多种因素影响，如家庭状况、个人特征、周围环境等，另外存在个体和区域的差异，农村居民所理想的养老保险模式与现行的新农保制度还是存在一定差距的，因此农村居民实际参加新农保的数量并不算多。通过相关调查发现，文化水平较高、劳动能力较强、家庭收入较好的的家庭更愿意参加新农保。而政府及相关媒体宣传力度的大小也关乎着农村居民的参保率的高低。在一些宣传力度相对大的农村地区，可以发现农村居民参加新农保的积极性更高，整体的参保率也有所提高。（2）新农保在实施过程中基金管理现状。新农保的基金管理方式主要包括基金的筹集和运营这两个方面的工作[3]。首先在基金筹集方面，新农保和老农保存在资金来源和管理方式上存在明显的区别。新农保的基金来源主要是三部分：政府补贴、集体补助和个人缴纳，其中个人缴纳标准按高低分为五个档次，最高每年500元，最低每年100元，但各地区也可根据居民实际情况增减缴费档次。其次在基金运营方面，参照各地的实际经验主要有两种形式：银行存款和股买国债。但由于当前我国银行利率整体呈走低趋势，投资渠道单一化，这也就增加了基金的增、保值风险。
二、新农保制度面临的风险
（1）区域经济发展不均衡。一般而言，区域的经济发展水平将决定该地区社会保障制度的保障水平。较快的经济发展水平和较高的人均收入是该区域可以顺利缴纳养老保险的保障，使该区域具有较高的养老保障水平。但根据当前我国的实际情况而言，我国经济社会发展存在区域上的不均衡，已经形成了自东向西逐步递减的梯度发展格局，同时东部地区的经济发展水平要明显高于西部地区的经济发展水平。通过相关研究发现，经济发展水平越高的区域，第一产业从业者的构成比例就越低，开展新农保工作就越顺利；相反，经济发展水平越低的区域，第一产业从业者的比例就相对越高，开展新农保工作越困难。因此区域经济社会发展的不均衡在一定程度上阻碍了新农保的顺利实施[4]。（2）城镇化发展。随着我国经济社会的进步，城镇化进一步发展，农村人口逐步向城市流动。但由于受到相关政策的限制，城市中的农村人口并不能像城市人一样马上获得城镇的职工养老保险等社会保障，他们既非传统意义的农民，也非真正意义上的市民。因此，随着城镇化的发展，一方面加剧了养老负担，使农村老年人口抚养比例增加，另一方面对统筹城乡养老保险制度提出了更高的要求。当前，城镇化和新农保的发展都处在一个关键时期，只有同步推进协调发展才能更有效地衔接养老保险制度。（3）农民参保意愿不稳定。实施的新农保依旧贯彻商业保险的“自愿性”原则，但与此同时也产生了一个问题，那就是无法长期维持农民参保的积极性。相当一部分农民受传统观念的影响，仅仅注重眼前利益，而实施的新农保特征是实施周期短，收益的持续时间久，但政府的宣传工作没有跟上，这也导致了农民对新农保的认识存在偏差，使很多农民不选择新农保。
三、规避新农保制度风险的对策及建议
（1）加大政府及媒体的宣传力度。由于受传统封建文化深根蒂固的影响，我国的绝大多数农民依据存有养儿防老、土地养老的思维模式。因此各地政府和相关媒体应该首先从农民的思想意识入手，加大新农保的宣传力度，使他们破除旧的思想，逐步接受先进的政策方针。宣传的出发点应围绕农民的切身利益，根据每户农民家庭实际状况为其选择适合他们自身的缴费档次，给出农民实际的缴费建议。另外，相关部门也可以制定一些宣传册、海报、板报等多渠道对新农保进行宣传解读，真正使农民了解新农保。（2）加快新农保立法，完善监督机制。只有拥有完善的法律法规制度，才能保证新农保健康稳定的发展。因此各地区应建立并健全新农保的相关法律法规，为其可持续发展提供良好的制度环境。首先，应尽快完善相关法律法规，如《农村养老保险法》，以便跟上我国经济社会发展步伐。通过完善法律法规，使农民在缴纳社保时有法可依，真正可以对养老问题放心、安心。其次，健全并完善社会和群众的监督机制，提高群众的监督意识。政府应积极拓展多方位的监督渠道，制定完善的监督办法，真正使新农保的监督机制落到实处。（3）多方面拓宽基金的运营渠道。由于基金运营状况的好坏直接受政府财政补贴的影响，而政府补贴跟不上就会影响新农保基金的保值和增值状态。但目前而言，我国的现行基金的运营状况依旧遵循“老农保”的经营管理模式。为了跟上经济社会发展步伐，当前任务是尽快转变基金由政府运营的传统模式，开放市场，积极引入市场竞争机制，在确保基金安全的前提下，真正实现基金的市场运营。
参考文献：
[1]赵殿国。积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考。2008(32):1318.
[2]周博文，王超，宋士强。预防惩治腐败问题的法经济学分析[J].理论与现代化。2015(04).
[3]仇保兴。城镇化与城乡统筹发展［M］.中国城市出版社，2012:50－51．